集体人权是人权发展到一定历史阶段的产物。

传统依法律行政依据的是行政实体法，着重从行政权限、行政权发动的条件等方面控制行政权。没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

日本采取德国型立宪国家化的过程中，自然继受了法治国一词。（一）依法律行政原理在日本的传播 日本在近代化过程中，取法欧美，最终以德国为模范。[60]参见姜明安：《行政法基本原则新探》,载上引书,第512页以下（首发于《湖南社会科学》2005年第2期）。他明确指出，法律还可以以将其立法权力在一定方面、为一定目的授予另一机构的方式，实现其最初单独所具有的这种能力。法律对下位法特别是行政立法的控制，也因制度的不备、法院的弱势地位而较为乏力。

[39]参见马君硕：《中国行政法总论》,商务印书馆1947年版,第49页以下。人伦国是人格在一切关系中的统治，也就是人格之国。为了执行法律，国务院可以自行制定行政法规。

[58]参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》,中国卓越出版公司1990年版,第76页以下。这种对依法行政的认识也成为此后行政法学界的通说。[47]邓小平：《解放思想,实事求是,团结一致向前看》,《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第146页以下。国务院无论在执行过程中还是在对国家事务的行政管理过程中，都有权作出行政决策和规定行政措施。

而在时下的中国，法律的供应远远不足，连底线的侵害保留都无法实现。行政法规、决定和命令虽然也是具有国家强制力的规范性文件，其效力仅低于宪法和法律，但国务院制定行政法规、决定和命令是行使行政权，不是国家立法活动，不是行使国家立法权，一般地说，执行和行政往往是国务院工作的同一个过程，而且二者的性质基本相同，但毕竟存在一定的差别。

[14]随着普鲁士宪法为魏玛宪法所取代，帝制已轰然倒塌，议会成为民选的机构。[64]参见韩大元主编：《公法的制度变迁》,北京大学出版社2009年版,第193页以下。[德]威廉?冯?洪堡：《论国家的作用》,林荣远、冯兴元译,中国社会科学出版社1998年版,第119页以下。依法、合法等概念也只是零星地出现了几次。

国务院的行政法规（第89条）、国务院部委的规章（第90条）、省级人大的地方性法规（第100条）均在宪法上获得了承认。1947年《中华民国宪法》第23条规定：以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。法律背后的议会形态姑且不论，其宪法上的地位在此确立起来。众所周知，德国在近现代史上经历了形式法治国向实质法治国的转变。

[43] 由依法律行政到依法行政的转变，似乎主要是因为授权立法的出现和增加。[44]他所提的这种能力就是法律的法规创造力，没有法律就不能创造限制国民权利的法规效力。

四、现行宪法对于依法律行政的立场 从依法律行政擅变为依法行政，不仅与方法论有关，更有现实的背景。施塔尔对法治国有一个著名的界定：国家应是法治国家。

彼时德国的主权并不由代表全国人民的机关，而是由代表各邦君主的机关行使，国会既不能完全代表人民，也没有进退政府之权。[12]周国会所制定的一般性规则就是法律。三、依法律行政原理在新中国的嬗变 1949年后，依法律行政原理已近乎泥牛入海，其原因林林总总，这里先来考察法政层面与学术层面的观念转变。[78] 结合这几段说明来看，在宪法上，没有法律和决议就没有执行（这相当于法律保留和法律的法规创造力），执行不得违反法律（这相当于法律优位）。法律面前人人平等，任何人不在法之上，且不分贫富贵贱均服从于普通法，服从于普通法院的裁判权。[49]李鹏：《政府工作报告——1993年3月15日在第八届全国人民代表大会第一次会议上》,《国务院公报》1993年第9号,第359页。

值得一提的是，国家尊重和保障人权于2004年3月14日写人宪法，人权保障由此成为法治国家的目的。[27]与先前的表述相比，法规取代了法律。

他认为，依法行政要依据宪法、法律行政，不仅要依据法的明文规定还要依据法的原理、原则行政，不仅要依据行政管理法的规定还要依据行政组织法和行政程序法的规定，要求政府对私人依法实施管理。立法法（2015年）第65条（2000年立法法第56条）第1款国务院根据宪法和法律，制定行政法规，重述了宪法的规定，但其第2款规定，行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。

‘委任立法的出现改变了人们的依法行政观念，人们逐渐觉得，行政不仅应遵循宪法与议会法，还应遵循行政立法。在当时的德国，法治国与立宪国同义，至少密不可分。

这样，经过战后的发展，行政合法性原则内容扩大了，行政活动不仅应符合宪法、议会制定的法律，而且应符合行政机关依议会授权制定的法规。依法律行政中的法律，也仅仅是指国会在一定程序和形式下所制定的规范，亦即形式意义上的法律。第170条又规定，本宪法所称之法律，谓经立法院通过，总统公布之法律。私人固然要守法，但依法行政却不是要求行政将法当成手段去查处违法的私人，而是要求行政机关依法执法。

例如,颇具影响力的陈敏的《行政法总论》就指出：本书系以狭义之‘法律（制定法）理解‘依法行政原则中所谓之‘法,但并不排除适用其他法院之可能性,期能涵盖法规命令不得抵触法律此一面向之法律优先,并符合法律保留非仅限定于干涉保留之学理发展（2009年自刊行,第158页）。直到进人大正时期（1912-1926）后，才有了对法律保留的精致说明。

第二，全国各族人民都必须遵守宪法的规定，遵守有关法律和行政管理法规的规定，维护法制的统一和尊严，坚持依法办事。[4]参见[德]奥托?迈耶：《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第60页。

[82]在同样使用汉字的日本,曾经也存在同样的情形（参见[日]星野英一：《法与法律的用法——对其区分的建议》,国家学会编：《国家学会百年纪念?国家与市民》第3卷,有斐阁1987年版,第363页以下）。[16]参见前引[3],高田敏书,第43页以下。

行政所依之法（Gesetz）应解为法规范（Rechtsnorm），即凡高权性的规定，以自由与财产条款为内容而对于不特定多数人且具有一般拘束力的规范均属之，亦称实质意义的法律。行政程序可以发挥其补充性、限制性作用，但并不能减少行政对实体法律的民主需求。[8] 迈耶认为，法治（法律的支配）由三部分组成：第一，法律的法规创造力。[34]参见[英]戴雪：《英宪精义》,雷宾南译,中国法制出版社2001年版,第244页以下。

1954年宪法实际上采行了依法律行政原理。[69]同时，依法律行政处于宪法秩序之中，其中的法律应是合乎宪法的法律。

如果采用了法治行政及其保障制度（行政裁判、国家赔偿），就视为具备了法治国家的要件。协助制宪、参与修宪的许崇德对最高国家权力机关的执行机关这样解释：全国人民代表大会和它的常务委员会制定的法律和通过的决议，由国务院执行。

【摘要】依法律行政，旨在藉由法律的合理性控制行政的态意，并获得法的安定性和民主性，它是近代形式法治国家的产物，是自由主义与民主主义的结合。国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规，发布决定和命令。